为规范和推动慈善事业发展，江苏省人大常委会通过总结探索，于2010年制定了全国首部促进慈善事业的地方性法规——《江苏省慈善事业促进条例》。随着国家慈善法出台和慈善事业的不断发展，该条例中一些内容与上位法规定和实际需求难以适应，亟需修改。在此背景下，省人大常委会适时将重新制定慈善条例纳入立法规划，由省人大内务司法委员会组织起草《江苏省慈善条例》（以下简称条例）。2017年12月，条例经省十二届人大常委会第三十三次会议审议通过，将于2018年3月1日起施行。条例秉承监督与促进并行理念，依据上位法设置和细化了相关制度措施，强化对慈善行为的规范监管和激励扶持，必将为推动我省慈善事业健康发展构筑良好秩序、提供更加坚实的法治保障。
守护公信力 守住“生命线”
新的时期，慈善事业发展面临更多新的问题和挑战。一方面，公众慈善热情不断攀升，对慈善组织规范运行、慈善资金有效使用提出了更高要求。另一方面，有损慈善形象和诚信度的负面事件仍时有发生。信任危机如同高悬于顶的利剑，时刻警醒着立法机关：守护公信力，就是守住慈善事业的生命线。
——规范募捐环节。为规范募捐行为，从善款募集环节做好“源头把控”，条例对慈善财产的筹集方式、过程和要求加以严格规范。尤其针对公开募捐，对募捐渠道、方案、财产使用计划、决策程序和信息公示等作出进一步约束，细化了向民政部门备案的时限、账户使用和建立信息档案等要求。根据慈善法规定，仅依法取得公开募捐资格的慈善组织可以组织公开募捐，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与之合作进行公开募捐。针对合作开展公开募捐，条例要求依法签订书面协议，并对慈善活动收支纳入慈善组织账户以及财务核算、管理等作出了明确规定。
——监督善款使用。条例强化了对慈善资金管理使用的规范，确保其切实用于帮扶弱势群体和特定的慈善项目。首先，慈善资金应当全部用于慈善目的，专款专用；其次，慈善组织应当及时将捐赠财产用于相关的慈善项目，提高使用效率和效益；再者，慈善组织不得违反捐赠协议约定的用途，不得滥用捐赠财产，保障捐赠人的知情权；慈善组织确定的受益人，负有承担珍惜慈善资助、按照协议使用慈善财产的义务。为让善款“去哪儿了”更透明，将捐赠者和公众的知情权落到实处，条例规定慈善组织、慈善信托的受托人应当履行信息公开义务，真实、准确、及时公开开展募捐、接受捐赠以及慈善财产管理使用和慈善项目实施情况，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
——引导个人求助。互联网已成为发布捐赠和求助信息的重要渠道，个人通过发帖、转发朋友圈等方式即可公开求助，快速募得善款。但求助信息和“故事”背后，打着慈善旗号行诈骗之实的违法犯罪行为大量存在、缺乏监管，严重损害社会诚信氛围和公众的慈善热情。个人遇到困难是否有权利通过媒体或者网络平台面向不特定对象乃至社会公众发布求助信息？慈善法对此未作禁止，仅在附则中进行了引导性规定。条例对个人求助的范围作出限定，对求助方式和渠道进行指引，引导个人为解决本人、家庭成员或者近亲属的困难，向慈善组织、所在单位、社区组织求助。同时，规定个人求助者对所发布信息的真实性负责，广播、电视、报刊以及网络服务提供者等对发布的求助信息具有风险提示义务。
凝聚社会力量 助力全面小康
条例为慈善事业发展汇聚力量，充分发挥慈善在提升民生福祉、调节贫富差距、促进社会公平方面的优势作用，拓展弱势群体帮扶救助渠道，以此为“强富美高”新江苏建设、实现全面建成小康社会目标增添动力。
——鼓励共同参与。随着公民慈善意识和企业社会责任意识增强，社会各界踊跃参与慈善活动。全省慈善组织2016年期末净资产总量达180亿元，年度支出总量24亿元，开展重大公益活动项目数近1300项，累计救助3600余万人次，在扶贫济困、抗击自然灾害等方面发挥了重要作用。着眼于推动跨界合作和社会协同，动员更多社会力量参与慈善事业，条例构建了由政府、慈善组织、社会力量共同参与慈善公益事业的社会参与机制。对慈善组织强化外部监管，引导提升内部治理能力，促进其加强自律、规范高效运作；对初创慈善组织，通过公益创投等方式，提供资金支持和能力建设服务。促进措施方面，丰富了车辆免费优先通行，公证、法律服务、专业评估、社会审计等相关服务收费优惠等一系列具体优待措施。加强表彰和激励，设立省级慈善奖，建立慈善综合指标评价体系、区域慈善指数发布制度。为慈善事业做出较大贡献的个人，其本人或者家庭生活遇到困难，可按规定享受优先救助。
——做大慈善“蛋糕”。作为“舶来品”的慈善信托至今已有四百多年历史，正日渐成为我国慈善事业的重要组成部分和慈善资金的重要来源。条例参照民政部和银监会有关规定，从慈善信托的设立、备案和监管，到变更受托人、信托终止清算等方面，细化补充了上位法有关规定。对慈善信托登记，针对不同情形进行详细规定，以利操作。明确慈善信托受托人在建立业务管理和内部控制制度、健全财务会计制度等方面义务。为确保公益属性，对慈善信托受益人的范围加以限定，规定不得指定或者变相指定与委托人具有利害关系的人作为受益人。
——衔接社会救助。作为社会财富分配、资源重组的重要途径，慈善在改善民生和社会治理方面的作用日益提升。条例引导慈善与政府构筑的救助体系有效衔接、互为补充、精准发力，促进发挥扶贫济困、补齐民生保障短板的效用：规定对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊优惠政策；要求加大政府资金向社会组织购买服务力度，支持扶贫济困类项目；对利用财政资金和彩票公益金向慈善组织购买服务，明确应当以扶贫济困类项目为重点。通过政府购买服务和项目化运作等方式，推动慈善组织发挥专业作用，更好地回应群众关切、满足多元化需求，保障人民群众共享改革发展成果，努力实现“全面建成小康社会，一个不能少”。
深耕慈善文化 提升“健康指数”
慈善事业的发展程度是社会文明进步的标志。江苏是慈善大省，条例着眼未来，不仅深挖动力源泉，在慈善资金数额规模上持续扩容，更注重通过立法引领，弘扬慈善文化、培育科学理念，实现慈善事业健康、可持续发展。
——提升公众慈善素养。近年来，我省在慈善组织发展、项目运作、慈善文化建设等方面，均位处全国前列，历届“中国城市公益慈善指数”评估中，获评“慈善七星城市”、百强慈善城市数量均居全国首位。但同时，我们的慈善事业发展成熟度还不高，存在个人捐赠额所占比例远低于企业、慈善捐赠总额占国民生产总值的比例远低于发达国家水平、部分公众对慈善涉及的范围和形式理解不足等问题。条例要求政府将慈善文化建设纳入精神文明建设规划，加强慈善公益宣传；要求学校等教育机构将慈善文化纳入素质教育内容，传授慈善知识，从青少年时期培育慈善理念，不断提升公民的慈善素养；作出倡导性规定，引导加强慈善事业研究，推动解决一些宏观、复杂的共性问题。
——营造良好慈善环境。发展慈善事业需要营造健康理性的环境，对公众行善向善的积极性加以保护。以往有些以“献爱心”“一日捐”形式在单位、集体内按一定标准要求个人捐款，有些企业被不同慈善组织、机构频繁重复劝捐。条例对摊派或者变相摊派捐赠任务，强行指定志愿者、慈善组织提供服务等情形，设定了相应法律责任。为避免利用捐赠行为恶意规避税费或者进行不实宣传，条例禁止任何组织和个人假借慈善名义推销产品，或者对其慈善行为进行夸大宣传，以维护慈善的公益本质。
——加强专业人才保障。目前，慈善行业薪酬水平低、人才流失率高。在慈善事业发展职业化、专业化趋势下，慈善专业人才的培养与现实需求之间矛盾较为突出。条例鼓励高等学校培养慈善专业人才，规定政府建立完善慈善事业人才队伍的培养激励制度和薪酬管理制度。从职称评定、信用记录、社会保险等方面，完善人力资源管理体系，提升慈善行业的待遇保障、发展机会和职业尊荣感，吸引更多优秀人才服务于慈善事业，更好应对慈善领域不断出现的新任务、新挑战。
李金雯
