我省高度重视农村土地流转管理工作，2003年出台的省政府规章《江苏省农村土地承包经营权流转办法》（以下简称原《办法》），为推动农村土地承包经营权有序流转、发展农业适度规模经营等方面起到了重要的引领、推动和保障作用。原《办法》自施行以来，全省初步建立了省市县乡四级联网、规则统一的农村产权交易信息服务平台，农村土地流转面积超过3000万亩，流转率近60%，进一步提高了土地产出率、劳动生产率和资源利用率。但随着我省农业现代化的持续推进，特别是乡村振兴战略的大力实施，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的深入推进，农村产权流转交易市场的快速发展，我省农村土地流转管理工作面临着新情况、新问题，原《办法》已不能有效满足形势发展需要，亟需全面修订完善。
一、修订背景
（一）贯彻落实国家关于农村土地流转决策部署的重要举措。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向；在土地流转实践中，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥；特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题；要注意完善土地承包法律法规，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，近年来，党中央、国务院制定了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等一系列政策文件，作出了一系列新部署新安排，提出了一系列新任务新要求。修订原《办法》，将国家相关文件政策精神转化为立法硬性规定，能够更好推动土地流转各项任务要求落地落实。
（二）全面推动新出台修改的法律法规有效实施的客观要求。为保障农村土地制度“三权分置”改革于法有据，《中华人民共和国农村土地承包法》2018年进行了第二次修正，正式赋予土地经营权独立的法律地位，并从土地经营权流转的方式、原则、价款、合同、登记以及流转受让方的条件、权益等方面，作出了相应的制度安排。此外，《江苏省农村土地承包经营权保护条例》2020年进行修正时，也将土地经营权的流转作为专章进行细化规定。为保障乡村振兴战略全面实施，《中华人民共和国乡村振兴促进法》于2021年制定出台，明确了农用地实行分类管理制度，并规定省级人民政府应当采取措施确保耕地总量不减少、质量有提高。修订原《办法》，结合本省实际有效衔接法律、法规的有关新规定，并进行具体细化使之在实践中更具针对性、可操作性，能够推动法律、法规更好地通达群众、通达基层，确保法律、法规有效实施。
（三）健全完善我省农村土地有序流转管理制度的现实需要。
围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，我省持续完善“三权分置”办法，实践中不断探索落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的有效实现形式。建立土地承包经营权登记制度，持续推进土地承包经营权确权登记颁证工作，农村土地承包关系进一步稳定完善；创新土地流转形式，严格土地流转行为，加强土地流转管理和服务，合理确定土地经营规模，扶持粮食规模化生产，强化土地流转用途管制，农村土地经营权流转规范有序；充分发挥家庭经营基础作用，积极探索新的集体经营方式，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，新型农业经营主体更加多样；培育多元社会化服务组织，引导农村产权流转交易市场健康发展，开展新型职业农民教育培训，农业社会化服务体系日趋完善。以上改革举措，充分发挥了“三权”的各自功能和整体效用，推动形成了层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局。修订原《办法》，就是要将上述实践证明行之有效的改革经验和政策措施以立法形式固定下来，进一步巩固和完善农村基本经营制度。
二、修订过程
按照全面清理现行有效省政府规章的统一部署安排，省农业农村厅经过认真研究、严格论证，提出了全面修订原《办法》的建议，并按时将拟全面修订的《江苏省农村土地经营权流转管理办法（草案）》等相关材料报送省司法厅。
收到相关材料后，省司法厅立即开展审核论证工作，于7月18日至8月17日在网上公开向社会公众征求意见，9月至11月期间，先后向各设区市和省有关部门进行多轮书面征求意见，组织到南京、无锡等地开展立法调研，并召开多次立法座谈会，广泛听取有关单位和基层的意见建议。在充分沟通协调、逐条研究吸收的基础上，对草案内容进行了反复修改完善。在取得基本共识后，12月7日，召开立法协调会，进一步协调意见。经2023年1月27日省政府第1次常务会议审议通过，全面修订后的《江苏省农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办法》）自2023年4月1日起施行。
《办法》在审查修改过程中，着眼提高立法质量，立足江苏乡村振兴新的发展阶段，在把握客观规律、吃透法律精神的基础上，围绕进一步规范流转条件和程序、完善流转制度和机制、加强流转管理和服务等方面，作出了相应的制度安排，推出了可行的具体举措。
三、主要内容
《办法》共24条，具体内容如下：
（一）与时俱进修改规章名称。随着农村土地制度改革的深入推进，农村土地制度从改革开放之初所有权与承包经营权的“两权分离”逐步演变成了当前所有权、承包权和经营权的“三权分置”。2018年修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》，正式赋予农村土地经营权独立的法律地位，2021年农业农村部出台了《农村土地经营权流转管理办法》。考虑到《办法》主要规定的是农村土地经营权流转管理与服务的相关内容，在依据相关法律规定并借鉴相关部门规章名称的基础上，将规章名称从原来的“江苏省农村土地承包经营权流转办法”修改为“江苏省农村土地经营权流转管理办法”具有现实必要性。
（二）分类明确各自适用范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。2018年地方机构调整改革后，考虑到耕地、荒地、林地分属不同的主管部门，相应的流转要求也有所不同，《办法》对上述不同类型农村土地流转的适用范围进行了确定：一是直接将耕地流转管理工作明确为适用范围；二是将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村荒地和林地的流转管理工作明确为参照执行，并进一步明确省林业行政主管部门可以根据林地经营权流转管理工作的实际，制定具体实施细则。
（三）贯彻落实政策底线要求。围绕守住“不能把农村土村集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的政策底线，《办法》明确了农村土地经营权流转应当遵循三大原则：一是尊重农民意愿，坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，不得强迫命令；二是坚持循序渐进，充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，审慎稳妥推进，不能操之过急搞“一刀切”；三是坚持因地制宜，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，探索形成适合各自实际的具体路径和办法。此外，《办法》还规定了土地流转后不得改变土地的所有权性质及其农业用途，避免耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。
（四）健全完善流转制度规范。在受让方条件方面，《办法》明确受让方应当具有农业经营能力或者资质，规定工商企业作为受让方应当进行资格审查和项目审核。在流转实施方面，《办法》安排了书面流转合同签订、书面流转委托书出具、流转合同变更与解除、备案与报告、损失补偿、流转期限届满优先续约等一系列制度规范。上述制度安排，在引导农村土地经营权规范有序流转、发展农业适度规模经营等方面发挥着重要的法治支撑作用，有利于激发农村市场活力，更好服务保障乡村振兴战略。
（五）科学确定政府服务职责。为保障农村土地流转高效有序，按照“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的要求，在系统梳理我省农村土地经营权流转制度改革实践经验的基础上，《办法》区分政府、主管部门、乡镇街道三个层面，分别明确各自应当履行的相关职责，将原先的政策要求上升为约束性更强的立法规定。一是明确县级以上地方人民政府应当加强农村产权流转交易市场建设，建立健全面向工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核、风险防范、流转退出和违规惩戒等制度体系。二是明确县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当定期组织开展业务培训，建立健全土地经营权流转管理、合同网签等制度，引导受让方发展适度规模经营等内容。三是明确乡镇人民政府、街道办事处应当提供统一文本格式的流转合同，建立土地经营权流转台账等内容。
