【案情简介】

2021年1月，A市自然资源和规划局接到省厅信访转件，经调查后发现钱某某未经批准、非法占用B街道办事处16858平方米国有土地和集体土地搭建钢结构房屋用于出租进行木材加工。A市自然资源和规划局于2021年1月7日对钱某某非法占地一案进行立案查处。

经查，钱某某在未取得合法用地手续的情况下非法占用B街道办事处土地搭建钢结构房屋用于进行木材加工，构成未经批准、非法占用土地事实。根据现场调查和勘测定界成果，认定钱某某非法占用的B街道办事处的土地面积为16858平方米。根据2018年土地利用现状，钱某某非法占用前该地块地类为国有建设用地10800平方米，规划为允许建设区，符合土地利用总体规划；农用地6058平方米（其中耕地5898平方米）规划为限制建设区，不符合土地利用总体规划。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第五十三条的规定。

经听证、法制审核等程序后，A市自然资源和规划局对钱某某违法占地建设的行为作出了相应的行政处罚。值得一提的是，在法制审核过程中发现A市自然资源和规划局于2015年对案涉地块中4504平方米违法占地行为已经进行了处罚，遂根据《行政处罚法》第24条规定提出法制审查建议，对已查处地块不再处罚。最终，A市自然资源和规划局仅针对新增违法占地12354平方米的违法行为规定进行了处罚。

钱某某收到行政处罚决定后，以处罚地址（标的）错误、违法主体错误、存在一事二罚情形等理由先后向A市市人民政府、高新区法院、中院提起行政复议、诉讼和上诉。

【调查与处理】

A市自然资源和规划局在立案后，在调查取证过程中，先后取得了以下证据材料：钱某某与展某某签订的《土地租赁协议》、对钱某某询问后制作的《询问笔录》、《江苏省人民政府关于A市市北六路（横港至北二环）工程建设用地的批复》、2015年作出的《土地行政处罚决定书》、《现场勘测笔录》和《现场勘查平面图》、《土地利用现状图》、《土地利用总体规划图》、现场照片，足以充分证明钱语平未经批准、非法占地搭建钢结构房屋用于出租进行木材加工，已形成违法用地事实。在程序上，自发现线索后，现场核查线索、下发责令停止违法行为通知，在钱某某不能自行改正的前提下，方才立案查处，调查取证规范详实，下发了拟处罚和听证告知书，根据钱某某的申请，召开了听证会，在案件审理后，开展法制审核，最后根据法制审核意见将2015年处罚的部分扣除，最终作出针对新增违法用地部分进行处罚的决定，事实清楚，程序合法，处罚适当。

在钱某某申请行政复议后，A市市政府进行了审查，作出了（2021）第43号行政复议决定，维持A市自然资源和规划局作出的处罚决定。在高新区法院一审过程中，钱某某在庭审过程中进行证据突袭，指出案涉地块位于B街道和九组，并非进行处罚时所说的八组，法院审查后认为，因钱某某对现场勘测笔录、影像图、平面图、现状图等证据有关的违法占地范围并无异议，因此，即便该表述存在不严谨之处，不影响行政处罚决定的合法性。至于钱某某所述其不是适格的违法主体，违法主体应是展某某，经法院审查后认为，案涉土地虽然系钱某某租赁，但是钱某某是违法使用土地的行为人，根据谁违法、谁担责的一般责任原则，违法用地的法律后果当然应由钱语平承担。高新区法院最终驳回钱某某诉讼请求的判决。随后，钱某某向泰州市中院提起上诉，中院审查后，认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，作出了驳回上诉、维持原判决的终审判决。

【法律分析】

钱某某在未取得合法用地手续的情况下非法占用土地搭建钢结构房屋用于进行木材加工，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”和第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”的规定，已构成未经批准、非法占用土地事实。因此，A市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”的规定对钱语平作出责令退还非法占用的土地、拆除非法占用的不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状、罚款的处罚，完全合乎法律规定。

【典型意义】

剖析本案，我们可以发现本案属于典型的违法占地行政处罚案件，违法占地的种类繁多，有农用地、集体建设用地、国有建设用地，几乎将违法占地建设的法条挨个适用了个遍。在处罚过程中，举行了听证，充分听取了当事人的意见，充分保障了当事人的陈述申辩权；在法制审核时，发现了存在“一事二罚”的法律风险，出具了修改处罚决定的法制审核意见，最终根据法制审核意见只针对新增违法面积作出处罚，从而消弭了这一风险。在作出处罚决定后，当事人钱某某不服，先后提起行政复议、行政诉讼，并最终上诉至泰州市中院，至今年二审法院方才作出终审判决。在诉讼过程中，由于违法占地系租赁得来，在适格主体上进行了证伪，并遭遇了当事人证据突袭。本案经过一次复议、两次庭审，最终复议机关和法院都作出驳回的决定和判决，归根结底是因为在本案执法过程中程序严谨，事实清楚，作出的行政处罚适用法律正确，处罚结果适当。因此本案足以成为土地违法案件的典型，为今后同类案件的查处指明方向。