深夜，寂静无声。

67岁的魏孝清从睡梦中醒来。他拿起手机，刚刚凌晨3点。

这一天是2023年9月21日。得知最高人民法院行政庭法官从千里之外赶来调解案子，他“激动得一夜没睡好”。

为了申请因强拆产生的行政赔偿，3年里，魏孝清打了4次官司，手里拿了4份裁判文书，问题却没有得到根本解决。消耗了时间、金钱、精力和希望后，他发觉，在这场始于暮年的漫长搏斗中，自己仍旧站在原点，几乎看不到尽头。

夜色一点点褪去。魏孝清起身下床，拉开窗帘。车声和拂晓时分稀薄的阳光一齐涌了进来。同心，这个隶属于宁夏吴忠的小县城正在缓缓苏醒。

3年，回到原点的案子

同心县银平街新世纪批发市场，沿街的老旧商铺一幢挨着一幢，楼高不过三层。商铺后面是同心县城关供销分社的大院，曾经，魏孝清的房子就“藏”在这里。

时光倒流到2000年。因经营陷入困境，供销分社组织职工在单位院内集资建房，约定建成后的房屋由职工租赁经营，20年后产权归供销社。魏孝清支付5万元集资款，取得了一套44平方米左右房屋的使用权用于经营百货生意。

历史的车轮滚滚向前。2016年，一场遍及全国的大规模棚户区改造席卷了这个西北小县城，同心县政府规划完成12个片区34个棚户区改造项目。

在这场搬迁改造“战役”中，魏孝清集资兴建的房子也被划在了征收范围之内。根据同心县政府发布的房屋征收安置补偿方案，摆在被征收人面前的选择有两种：货币补偿、异地安置。

26户在限定时间内与政府签订了货币安置补偿协议。魏孝清是少数没有签订协议的人之一。这是因为，在他们看来自己的房子是用来经营的，理应参照同地段商业用房价值获得更多补偿。

而在政府看来，魏孝清未提供已取得营业执照或进行税务登记的相关证明，此外，这次改造是为实现社会公共利益而进行，涉及面广、人数多，参照同地段商品房价值不但与事实不符，对其他被征收人也不公平。

反对声音并没有影响项目的强力推进。2019年6月12日上午，两辆挖掘机开进了供销分社大院。轰鸣声中，这些或砖混或彩钢的房子一块块往下掉，魏孝清觉得自己心里也有一块塌掉了。

强拆被宁夏回族自治区高级人民法院确认违法。理直气壮拿着法院的判决书向同心县政府申请行政赔偿，魏孝清等人却遭遇了阻力。

县政府以房子是供销社所有，相应的建设土地使用权属于供销社，原告无权获得补偿为由，拒绝赔偿。

由此，官民矛盾进入了诉讼程序。

对于同心县政府不予赔偿的理由，吴忠市中级人民法院一审认为，原告虽仅有房屋使用权，但被告在对该征收范围内房屋进行征收时均进行了逐户评估，并根据评估报告确定的价值与大部分被征收人签订了补偿协议，该行为已实际认可了房屋使用人对房屋享有补偿权益。2020年底，一审判决同心县政府支付原告特定数额赔偿金。

被告不服，提起上诉。原告认为判赔数额低于预期，也提起了上诉。

宁夏高院二审指出，在双方当事人对房屋补偿权益归属存在争议的情况下，一审法院遗漏必须参加诉讼的第三人——同心县供销社，直接判决由同心县政府支付赔偿金，属认定事实不清、证据不足、程序违法，裁定撤销一审判决、发回重审。

吴忠中院一审作出重审判决，原、被告再次提起上诉。

宁夏高院受理后，合议庭成员曾前往同心县做双方当事人调解工作，但仍因双方主张的赔偿数额差距过大未能达成和解。

2022年6月，魏孝清拿到终审判决。15页的判决书，他直接翻到最后，结果是撤销一审判决，改判同心县政府限期作出赔偿决定。

一切似乎又回到多年前，房子被推倒的那一天。

在法律框架内，寻求最佳方案

今年9月20日傍晚，结束了一天工作后，时任最高人民法院行政庭庭长于厚森和法官李智明、仝蕾，法官助理易旺、蒋蔚，匆匆赶到机场，登上了飞往银川的航班。

半年前，行政庭收到了魏孝清等6人诉同心县人民政府行政赔偿7起案件（其中一人两案）再审申请书。

案子标的额并不大，但申请再审的理由与众不同，“在同心县政府已经明确决定不予赔偿的情形之下，二审法院两次全盘推翻一审法院的赔偿判决，仍要求政府再次作出赔偿决定，该做法直接导致进入没有终点的循环诉讼当中”。

“再审申请人没有提出明确具体的赔偿数额，而是就裁判方式表达不满，说明对法院工作意见很大，对政府的积怨很深。”主办法官阎巍，与行政审判工作打了15年交道，他一下子就捕捉到了案子背后的火药味。

解决行政争议，这是2014年修改的行政诉讼法立法目的之一。最高人民法院党组也多次强调要把实质性化解矛盾、解决问题作为司法审判的目标和导向。

“行政机关如果对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，当事人势必再行起诉。这种程序空转式裁判，不符合最高法院党组关于新时代能动司法理念的要求，既增加当事人诉累，浪费司法资源，又损害司法权威。”对此，合议庭达成共识：基于司法最终原则，人民法院必须在法律框架内，作出有利于实质性化解争议的处理或裁判，杜绝程序空转。

北京到银川的航程有2个多小时，仝蕾顾不上休息。阎巍受最高法院委派参加西部讲师团，为不拖延案件办理进度，这次调解主谈的重任落在了仝蕾的肩上。

“好在阎巍团队做了大量调查和沟通工作，法律事实清楚，合议庭又进行了三次充分讨论。”翻开几经打磨的调解方案，仝蕾一遍遍在脑海中复盘整个案情。

房地分离、集资建房、房屋没有产权证，没有办理手续用于商业经营，因违法强拆导致屋内物品难以举证……在查明事实过程中，阎巍发现这个案子涉及到了拆迁补偿类案件中几乎所有棘手的问题。

房屋和土地权属以及相应的补偿权益到底归谁，房屋性质是否是商业，停产停业损失的补偿标准是什么……阎巍列出了一个长长的问题清单，请原审法院一一作出说明。

一边审查诉讼请求和核心争议，一边反复与一审、二审承办法官沟通，主办团队认为，本案一审判决存在未扣除土地评估价值、停产停业和屋内物品损失计算不当等法律适用问题；而二审则存在没有对赔偿数额作出明确具体的判决，没有实质性解决争议的问题。

鉴于同心县政府有调解意愿，其实际支付的补偿数额总体合理，阎巍团队向合议庭建议：对再审申请人加强释法说理，以政府实际签订的补偿安置协议为基础，结合案情确定合理的赔偿数额，力争消除其不合理预期，推进争议实质化解。如果调解不成，则启动审判监督程序，直接由我院作出明确具体的赔偿判决。

晚上八点半左右，飞机在银川河东机场降落。来不及吃口热乎饭，几位法官和法官助理便驱车赶赴200公里外的同心县。

黑夜笼罩在窗外，城市的灯光越来越少，车内的每个人都陷入了沉默——

同心是乡村振兴重点帮扶县，政府财政较为困难，如果依法判决，政府何时履行是个未知数，当事人依旧难以及时获得补偿权益。

这个38万人口的小县城，87%以上是回族人。本案当事人中有5人是回族居民。违法强拆等问题让当事人情绪较为激动，处理稍有不慎，就会影响民族团结。

离审限只剩10天了，那也不能简单下判，不能为片面追求效率而牺牲公正。

……

案子能否顺利化解，合议庭没有绝对把握。但他们坚信，出发是最好的开始。

理念不同，天地就不同

魏孝清的手机里有一个名为“同心城关供销社案”的微信群。群里其他5人都是他的同事，也是这次行政赔偿案的再审申请人。3年里，他们经历了同样的命运曲线。

9月21日下午两点半，6名当事人来到同心县人民法院诉前调解室。

“应该参照就近类似房地产的市场价值来确定赔偿金。”

“房屋评估价是3000多元，为什么安置补偿协议里就变成了2000多元？”

“停产停业损失不能从强拆时算，要以征收为起点。”

当事人的问题一个个抛了出来。

“你们集资建的房子没有取得规划许可、建设审批等有关手续，也就没有产权证，不能以同类同地段商业用房的价值确定赔偿金。”

“减少的1000多元是土地评估价。土地属供销社使用的国有土地，咱们不能占国家的便宜。”

“案涉房屋没有产权登记，你们也没提交营业执照、纳税证明，依法不能给予停产停业损失赔偿。”仝蕾耐心解释。

对于当事人提出的不合理诉求，李智明明确表态，依法裁判是底线。

对于当事人对政府的怨气，于厚森耐心疏导，告诉他们作为房屋的使用权人，政府把房屋补偿款直接支付给他们而不是给供销分社，已经充分享受了经济社会发展带来的政策红利，人生要看长远，要算大账。

法官助理易旺和蒋蔚给当事人一笔一笔算着小账，让他们心里有底，适度降低诉讼预期。

调解中，当事人提及一审法官贾玉宁是一位“好法官”，“肯为老百姓做主”，合议庭敏感捕捉到这一关键信息，遂邀请贾玉宁一同参与调解。

与当事人调解的底气，很大一部分来源于当日上午同心县政府的态度。

为促进争议实质化解，离京前，于厚森表示希望能有一位县政府主要负责同志参加调解，以便能从实体上代表县政府与当事人达成协议，避免“调而不决”。

宁夏高院行政庭庭长王海滨、二审案件承办人提供前期与当事人协调情况等信息，积极协调县政府及有关部门。在宁夏三级法院共同努力下，同心县政府县长、常务副县长以及司法局、住建局、棚改办等部门负责人共同参与调解。

“违反法定程序强拆，在未与被拆迁人达成赔偿协议的情况下，没有依法承担行政赔偿责任，也未依法履行法院生效判决。”合议庭一方面明确指出政府在拆迁过程中存在的问题以及不履行法院生效判决的后果，另一方面坚持合法性审查标准，为政府就判决和协调结案的利弊得失算了一笔经济账和政治账。

“依法依规、合情合理。”现场参与调解的同心县县长杨春燕，被最高法院依法裁判的决心和依法促成调解的诚意所感动，认为协调工作体现了案涉项目范围内补偿标准的一致性、公平性，不是“和稀泥”，也不是“谁闹谁有理”。她最后明确表态，大力支持和配合最高法院组织开展协调化解工作。

夜幕低垂。一整天的调解工作，法官们的声音里只剩下疲惫，但距离当事双方的“合意”越来越近。

“最高法院法官不远千里来到我们这里，帮我们解决问题，真的非常感动。”法官们推心置腹的话语让几位当事人情绪缓和下来，态度也有所松动，其中4人第二天就签订了和解协议。

合议庭返京第四天，阎巍收到消息，另外两人也签订了协议，且全部执行到位。

如今，魏孝清手机里的那个微信群依然存在，只是大家交流的内容从讨论案子变为日常问候，生活已然翻开了新一页。

案子没办错，为何问题没解决

当事人撤诉了，但法官们的内心却波澜不平。

再审申请人最终得到的赔偿金与3年前一审判赔数额相近，为何结果截然不同？这起标的额并不大、法律关系并非十分复杂的案子，为何经历3年、4次诉讼？相对于个案公正，从该案微观视角透视，在行政审判中如何践行新时代能动司法理念，实质化解争议，减少行政上诉、申请再审案件的发生，怎样从源头上解决引发行政纠纷的深层次问题，更值得深思。

“以前没有实质性化解争议这一要求，办这个案子的时候，我们采用民事调解的方法来做工作，效果确实不理想。”在从调解现场返回吴忠中院的路上，贾玉宁感叹道，一审就要把化解矛盾、服判息诉的功课做到极致，尽量避免可以不发生的后续诉讼程序。

行政诉讼中，程序空转、“案结事不了”是长期困扰法院和当事人的问题。这固然与行政诉讼制度自身特点、行政审判体制机制等密切相关，而审判理念跟不上、不适应等深层次问题也是重要原因。

一件事，打一个官司，一次性解决，这是当事人最普遍的诉讼认知。现实中，部分行政法官满足于“就案办案”，对争议实质化解和诉源治理缺乏足够重视，使本可以一审解决的问题进入了二审，本可以直接改判却发回重审，人民群众对实质解纷的期待与行政诉讼制度功能之间的冲突，在不同层级法院持续发酵，导致了行政诉讼特有的上诉率高、申诉率高问题。

在今年4月国家法官学院2023年春季开学典礼上，最高人民法院党组书记、院长张军授课强调，要把能动司法贯穿新时代新发展阶段审判工作始终。其中行政审判要牢固树立双赢多赢共赢理念，把监督就是支持、支持就是监督贯穿到审判执行全过程各方面。

审判实践中，如何做才能体现“能动”？

“要在坚持合法性审查的基础上，加强对诉讼请求和核心争议的审查和回应，依法作出明确具体、有利于实质化解争议的裁判。”王海滨表示。

通过深入践行能动司法理念，加大实质化解争议力度，不久前，宁夏高院行政庭妥善化解了许三淮等人与西吉县人民政府征地补偿纠纷，以及王某等人与平罗县人民政府长达20年的行政赔偿纠纷。

“能动”既要解“法结”，又要化“心结”。在“民告官”诉讼中，老百姓的诉讼能力相对较弱，对法律的朴素理解与法律规定时常发生错位，这对行政法官做深做实能动司法提出了更高要求。

“在这一点上，最高法院的几位法官给我们上了一堂‘实操课’。”调解过程中，贾玉宁发现，合议庭始终站在老百姓的角度，用老百姓听得懂的语言去解释法律、分析利弊，让他们明白哪些该得、哪些不该得。“说实话，他们对人民群众的深厚感情不仅打动了当事人，也打动了我。”

问题解决了，老百姓高兴，政府满意，但这并非一切的结束。

行政诉讼大多时候是老百姓对行政行为不满。这种不满表面上是个体利益冲突，背后则是伴随经济社会发展而产生的城乡矛盾、贫富矛盾、利益分配矛盾等基础性社会矛盾的深刻反映。与之相关的行政案件也多与行政机关公共政策失当、利益分配不均、法治观念淡薄等问题相关，“就案办案”不仅难以消弭具体行政争议，还可能扩大和激化矛盾。

“从源头上减少行政争议发生，根本上要依靠党的领导，依靠社会综合治理。”在阎巍看来，要把行政审判工作放在全面依法治国大棋局中来看，坚持“抓前端、治未病”，既为个案输出规则，又为个案背后所隐含的社会治理输出规则；既要依法对案件进行审理和裁判，也要用人民群众听得懂的语言把道理讲透，以“如我在诉”的意识把案结事了、服判息诉的功课做到极致。

“这个案子也让我们政府看到了依法行政中存在的问题。比如征收拆迁，政府肯定是按程序办，但不可避免存在瑕疵。”杨春燕坦陈，这件事之后，同心县政府与法院探索建立了府院联动机制，“在制定重大行政决策、推进重大工程项目建设、处置重大敏感事件之前，邀请法院参与论证、提供法律咨询意见。”

谈话间，杨春燕从桌上拿起一份表格，3页纸，标题是“同心县政府常务会议会前学法计划”，涉及出庭应诉相关规定、行政复议审理与执行、土地征收征用等27个依法行政薄弱点。

也正是因为这个计划，在记者采访当日下午召开的县政府常务会议上，同心法院行政庭庭长杨春到会主讲“行政法中的程序正当原则”。

“程序正当原则要求行政机关实施具体行政行为时依照法定程序进行，不得违反包括回避、公开等规定”。

“不动产征收不能片面追求效率而牺牲正当程序，甚至不作书面决定就直接强拆”。

……