对各类民用船舶搭靠外国籍船舶实施统一管理，是维护口岸秩序，防范相关违法犯罪活动的重要抓手。1992年我省出台省政府规章《江苏省国内船舶搭靠外轮管理办法》（以下简称原《办法》），在相当长的一段时间内是全省边检机关依法开展搭靠外国籍船舶管理活动，实施行政许可和行政处罚的重要依据。为促进有关行政机关依法行使职权，更好地维护国家主权、保卫国家安全，维护港口正常生产秩序和社会治安秩序发挥了重要作用。党的十八大以来，随着经济社会的快速发展，特别是《中华人民共和国出境入境管理法》2013年7月起施行，搭靠外国籍船舶管理配套制度机制出现了较大调整，亟需全面修订原《办法》，以更好贯彻新发展理念，应对各类新情况、新问题。

一、修订背景

（一）全面贯彻落实党的二十大精神，完善搭靠管理法规体系的需要。党的二十大报告深刻指出，要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。《中华人民共和国出境入境管理法》自2013年7月1日起施行。该法及相关配套文件对搭靠外国籍船舶管理行政机关名称、纳入搭靠管理的具体情形、行政许可事项办理、相关违法违规行为的处罚均作出了新的规定。为落实上述法律及相关配套文件对于搭靠外国籍船舶管理新要求，调整与上位法不一致的规定，在立法权限内补充上位法没有明确的规定，需要对原《办法》进行修订。

（二）主动适应行政机关改革，应对搭靠管理新形势新任务的需要。2018年，搭靠外国籍船舶主管行政机关改革，工作模式有所调整。随着改革开放持续深化和全省外向型经济快速发展，往来江苏沿海和长江江苏段的外国籍船舶数量多，管理难度大的特点进一步凸显。为实现对入境外国籍船舶的持续有效监管，需要口岸所在地方人民政府及相关部门协同配合，需要各有关方面共同参与，齐抓共管，形成合力。上述措施需通过修订原《办法》予以明确。

（三）深化口岸工作领域“放管服”改革，优化口岸通关服务环境的需要。近年来，为贯彻落实国家和省关于“放管服”改革的决策部署，我省推出了一系列涉及搭靠外国籍船舶管理简政放权、放管结合、优化服务的具体举措，如推行搭靠许可网上办理，对特定外国籍船舶推行以码头运营方、船方自管为主，落实“双随机、一公开”监管措施，结合风险评估和诚信管理情况灵活调整监管措施等。这些举措优化了口岸通关服务环境，有力激发了相关市场主体的活力。为了把上述被实践证明行之有效的改革举措转化为立法条文规定，将原来的政策应对转变为现在的法治推动，需要对原《办法》进行修订。

二、修订过程

2022年初，江苏出入境边防检查总站成立了由办公室、边检处主要负责人和业务骨干组成的起草小组，启动开展原《办法》立法后评估和规章草案起草工作。江苏出入境边防检查总站专门制定了工作方案，部署全省承担搭靠外国籍船舶管理事项的出入境边防检查站和基层执勤队全面参与，主要通过开展内部自评、社会调查、专题研究相结合的方式，面向一线边检执法民警、口岸管理部门、联检单位、码头企业、搭靠外国籍船舶事项管理服务对象（包括搭靠船舶驾驶人、搭靠船舶负责单位）、相关法律专家等，围绕规章修订主要解决的问题以及针对性方法举措广泛征集意见建议，期间共收集各类意见93条。起草小组先后三次召开专题会议对修改意见和建议逐条论证落实。结合意见采纳情况，形成了送审稿。

省司法厅收到送审稿后，立即进行初步审查，于7月18日至8月17日在网上公开征求意见，并向各设区的市和省政府所有组成部门和直属机构进行多轮书面征求意见。9月至11月期间，省司法厅会同江苏出入境边防检查总站赴南通市进行立法调研，召开座谈会，听取基层部门的意见。在此基础上，根据各方意见和建议，省司法厅会同江苏出入境边防检查总站逐条进行研究论证，反复修改。12月7日召开立法协调会，进一步协调意见，取得共识。经2023年1月27日省政府第1次常务会议审议通过，自2023年4月1日起施行。

《江苏省民用船舶搭靠外国籍船舶管理办法》（以下简称《办法》）制定过程中，重点把握以下几点：一是修改与上位法以及行政机关改革成果不一致的内容，规范搭靠外国籍船舶管理主要职能部门名称。二是在立法权限内补充上位法没有明确的规定，结合水上疫情防控经验做法，进一步明确口岸所在地方人民政府部门、港口经营管理单位、外国籍船舶及其代理单位等职责任务，加强管理合力。三是深化口岸工作领域“放管服”改革。推行搭靠外国籍船舶许可网上办理，优化口岸通关服务环境。

三、主要内容

（一）进一步明确《办法》适用范围并修改规章名称。原《办法》名称为“国内船舶搭靠外轮管理办法”，在适用范围上不明确，不符合立法技术规定。根据《中华人民共和国出境入境管理法》的规定，准确的表述应当为“民用船舶”。此外，“外轮”的表述也不符合立法技术的规定，应当表述为“外国籍船舶”。因此，《办法》将名称确定为“江苏省民用船舶搭靠外国籍船舶管理办法”，更加符合立法技术规范。《办法》对“外国籍船舶”进行了准确界定，规定本办法所称外国籍船舶，是指依法在本省行政区域内航行、停泊的外国籍货船、客船、旅游船、考察船、勘探船和捕捞船等民用船舶。

（二）明确了主管部门和相关部门的职责。搭靠外国籍船舶管理干系重大，《办法》明确各方管理职责任务，规定出入境边防检查机关负责实施搭靠外国籍船舶行政许可，对搭靠外国籍船舶活动实施监督管理。县级以上地方人民政府口岸管理部门负责协调搭靠外国籍船舶管理的相关工作。海关、海事、公安、交通运输、外事等部门和机构，按照各自职责做好搭靠外国籍船舶管理的相关工作。从事港口设计、建设、管理、维护、经营等相关活动的单位和个人，应当对搭靠外国籍船舶管理工作给予支持和配合。县级以上地方人民政府负责协调口岸电子技术监控设施设备建设，提升对外国籍船舶管理的信息化、智能化水平。

（三）规范和优化行政审批程序。《办法》规定，民用船舶需要搭靠外国籍船舶作业的，由搭靠船舶的负责人或者交通运输工具出境入境业务代理单位向出入境边防检查机关申请办理搭靠许可。船舶搭靠外国籍船舶免于办理搭靠许可的，按照国家有关规定执行。此外，出入境边防检查机关建立健全网上服务平台，优化申请、审核、签发等流程，为搭靠外国籍船舶的相关单位和人员提供便利。为了依法保障行政相对人的合法权益，《办法》规定，准予搭靠外国籍船舶许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，出入境边防检查机关可以依法变更或者撤回已经生效的搭靠外国籍船舶许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法给予补偿。依法变更或者撤回已经生效的搭靠外国籍船舶许可，出入境边防检查机关应当作出书面决定，并说明理由。

（四）规定了实施搭靠的船舶及其员工的义务。《办法》规定，经许可实施搭靠的船舶及其员工应当遵守下列规定：一是按照搭靠外国籍船舶许可的内容实施搭靠；二是因业务需要上下外国籍船舶的，应当向出入境边防检查机关申请办理有关上下外国籍船舶手续；三是不得利用搭靠实施走私、非法出入境等违法犯罪活动；四是配合行政机关执法人员的管理。取得船舶搭靠许可的，船舶负责人应当教育员工遵守法律、法规和有关规定，协助出入境边防检查机关做好搭靠管理工作。

（五）严格管理外国籍船舶出境入境业务代理单位。《办法》细化了对外国籍船舶出境入境业务代理单位的要求，规定外国籍船舶出境入境业务代理单位应当协助出入境边防检查机关，向外国籍船舶负责人及其员工宣传搭靠外国籍船舶管理的政策法规。外国籍船舶出境入境业务代理单位发现所代理外国籍船舶被其他船舶非法搭靠的，应当立即报告出入境边防检查机关。申请搭靠外国籍船舶作业的单位和个人、外国籍船舶出境入境业务代理单位依法纳入信用管理，实施守信激励和失信约束。

（六）明确主管部门监管手段，提高监管效能。《办法》规定，出入境边防检查机关根据搭靠外国籍船舶管理工作需要，可以对搭靠船舶及其负责单位、被搭靠外国籍船舶及其代理单位、港口管理或者经营单位等进行检查；发现搭靠管理存在问题隐患的，应当提出整改意见并督促整改。实施搭靠的船舶负责人发现违反出入境管理行为不及时报告或者不协助调查处理的，依据相关法律、法规、规章予以处理。外国籍船舶负责人和交通运输工具出境入境业务代理单位拒不协助、配合边防检查人员实施检查的，依法予以处理。

（七）规定相关行为法律责任，提高监管强制力。《办法》依据上位法对相关行为的行政处罚予以了细化。《办法》规定，取得搭靠许可的船舶，有下列行为之一的，对其负责人处以警告或者通报批评；情节严重的，对其负责人处以二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：一是涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让搭靠外国籍船舶许可证件的；二是超越搭靠外国籍船舶许可的内容进行活动的；三是向出入境边防检查机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。并对主管部门不履行法定职责规定了法律责任。