残疾人群体的生存、发展状况影响到全国近五分之一家庭的生活状态。开展残疾预防工作，避免和减少残疾的发生，促进康复事业发展，切实保障残疾人享有康复服务权利，推动残疾人事业与经济社会协调发展，是保障人民享有幸福安康生活、事关党和国家事业发展全局的重大任务。根据《中华人民共和国残疾人保障法》、国务院《残疾预防和残疾人康复条例》《江苏省残疾人保障条例》等法律、法规，结合本省实际，在全面总结经验、深入调查研究、广泛听取各方意见建议的基础上，经过充分研究和论证，《江苏省残疾预防和残疾人康复实施办法》（以下简称《办法》）经省政府73次常务会议审议通过，自2021年2月1日起施行。《办法》有利于完善我省残疾预防和残疾人康复服务、管理体系，促进各地各部门各单位认真履行残疾预防和残疾人康复服务、管理职责，对扎实做好全人群全生命周期残疾预防工作、全面提高康复服务质量、树立全社会残疾预防和残疾人康复意识，具有十分重要的意义。
一、制定背景
（一）制定《办法》是贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把保障人民健康摆在优先发展的战略地位。党的十九大报告指出“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”，2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会的讲话中进一步指出，“要增强全社会残疾预防意识，重视残疾人健康，努力实现残疾人‘人人享有康复服务’的目标”，为残疾康复事业发展指明了方向。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》提出了“全面建设健康中国”的重大任务，对健全残疾人关爱服务体系、完善帮扶残疾人社会福利制度、帮扶残疾人就业、提升残疾康复服务质量等提出新要求。贯彻党中央、国务院决策部署，要把制度建设挺在前面，发挥制度引领改革、促进发展的作用，推动残疾预防和残疾人康复法规政策不断完善。《办法》坚持以残疾人“人人享有康复服务”为目标，围绕强化政府责任，加大投入力度，加强行业管理，推动部门协同等，贯彻落实党和国家最新要求，体现新时代残疾人事业发展方向，是党中央、国务院最新决策部署在江苏制度化、成果化的集中体现。
（二）制定《办法》是细化、补充国务院条例的需要。国务院2017年颁布的《残疾预防和残疾人康复条例》，首次以法规的形式明确了国家、社会、公民在残疾预防和残疾人康复工作中的责任，对各级人民政府、残疾人联合会以及残疾人权益保障相关部门在残疾预防、残疾人康复、保障措施等方面提出了更高要求，为实现残疾人“人人享有康复服务”的目标提供了制度保障，标志着我国残疾预防和残疾人康复事业迈入依法推进的新的历史时期。《条例》对地方残疾预防和残疾人康复事业具有很强的指导性，提供了根本遵循，但由于考虑到全国的适用性，有些规定较为原则，实施中还存在职责不够清晰、责任不够明确、机制不够具体、结合实际不够紧密等情况，需要通过地方立法，结合地方实际，有针对性进行细化和补充，进一步增强操作性、实用性，提升实施效果。《办法》围绕促进政策平等享有、清晰各方职责任务、强化社会力量参与、健全社区服务功能、提升工作融合程度、加大保障力度等进一步细化了举措、明确了要求。
（三）制定《办法》是促进我省残疾人事业创新发展的需要。我省现有残疾人总数约为479.3万，占全省人口总数的6.4%，残疾人群体的生存、发展状况影响到全省近五分之一家庭的生活状态。近年来，在省委、省政府的重视和支持下，我省积极发展残疾预防和残疾人康复事业，在开展残疾预防、促进康复事业发展、保障残疾人权益方面取得显著成效，在残疾儿童救助、残疾人融合教育、部门协同推进等方面取得创新性成果，总体走在全国前列。但不可否认的是，我省残疾人事业也还存在一些亟待提升的薄弱环节，比如全社会预防意识需要进一步提升、康复服务体系和机制需要进一步健全、残疾预防和残疾人康复的保障力度需要进一步加大等。因此，一方面需要通过地方立法，总结固化现有好的经验和做法，结合实际，形成长效化推进机制，保持工作的延续性和稳定性，提升工作的制度化水平；另一方面，需要坚持问题导向，通过制度建设切实解决残疾人事业发展中面临的重大、突出、带普遍性的问题，打通堵点、难点，促进事业全面健康发展。
二、制定过程
省政府将《办法》列为2020年立法计划正式项目后，省残联即启动起草工作，成立了主要负责同志为组长的起草工作领导小组，建立了与省教育厅、省公安厅、省民政厅、省卫生健康委、省人力资源社会保障厅等部门单位的协调机制。2020年2月至4月，经书面征求意见、专家论证以及多轮研讨与调研后，完成了《江苏省残疾预防和残疾人康复实施办法（草案）》以及立法起草说明。2020年5月，省残联将《江苏省残疾预防和残疾人康复实施办法（草案）》（征求意见稿）在门户网站公示，征求社会各界意见。5月27日，省残联在南京组织召开立法听证会，并先后在常州、连云港、南京、泰州、无锡等多地举办座谈会，充分听取地方各部门和残联在残疾预防和残疾人康复工作中的实际问题和立法建议，在此基础上形成草案送审稿报送省政府。
6月29日，省司法厅收到省政府批转的《江苏省残疾预防和残疾人康复实施办法（草案送审稿）》后，进行了初步审查，按立法程序向省有关部门和13个设区的市、3个省直管县政府书面征求意见，并通过门户网站向社会公开征求意见。11月5日至6日，省司法厅会同省残联赴徐州进行调研，听取徐州市、宿迁市有关部门、单位以及残疾人预防和康复机构的意见和建议。11月26日专门召开座谈会就有关事项与省相关部门进行协调。在此过程中，省司法厅会同起草部门对意见建议逐条研究，反复修改。12月3日，省司法厅召开了最后一次立法协调会，进一步协调意见，取得共识，形成《办法（草案）》报送省政府常务会议审议。
《办法》制定过程中，重点把握好以下几点：一是深入贯彻落实党中央、国务院关于残疾人事业的决策部署，增强全社会残疾预防意识，重视残疾人健康，坚持以人为本、公平普惠的原则，推动实现“人人享有康复服务”目标；二是坚持问题导向，针对信息共享、部门联动、家庭支持、政策普惠等方面存在的问题，设计制度、细化对策、明确举措，确保制度能够落细落实，取得实效；三是突出江苏特色，总结提升我省残疾预防和残疾人康复工作经验做法，积极引导、规范、促进残疾预防和康复事业发展。
三、主要内容
《办法》共5章42条，主要内容如下：
（一）完善残疾预防和康复工作机制。根据国务院《残疾预防和残疾人康复条例》规定，结合我省实际，《办法》进一步细化明确了残疾预防和康复工作机制。一是确立了基本原则。强调残疾预防和残疾人康复工作实行预防为主、预防与康复相结合的方针，坚持以人为本、平等对待的原则，推动实现人人享有康复服务；二是完善了领导和管理机制。建立政府主导、部门协作、社会参与、家庭支持的残疾预防和康复机制，明确了残疾人工作委员会、残联和有关部门的工作职责，要求乡镇人民政府和街道办事处根据地区实际组织开展残疾预防和残疾人康复工作。同时，充分发挥共青团、工会、红十字会等社会组织的作用，要求依法做好相关工作。三是建立残疾人信息收集、共享制度，引导残疾人接受康复服务。《办法》明确残联负责残疾人基本信息的调查统计工作，通过与各部门、乡镇人民政府、街道办事处联动共享信息，加强残疾预防和残疾人康复政策、知识宣传，提供咨询服务，引导有康复意愿且符合康复指征的残疾人按照规定接受康复服务。
（二）健全残疾预防工作体系。《办法》规定残疾预防和残疾人康复工作实行预防为主、预防与康复相结合的方针，强调预防的重要性，并在第二章专章规定了残疾预防制度，主要内容包括：一是明确残疾预防工作机制。残疾预防工作应当覆盖全人群和全生命周期，坚持普遍预防和重点防控相结合，以社区和家庭为基础，建立以一级预防为重点的三级残疾预防机制。二是细化残疾预防工作内容，具体包括建立残疾监测网络、制定残疾预防工作计划、做好宣传教育、建立信息共享和定期汇报制度等。三是将残疾预防融入相关部门管理服务之中。分别针对遗传、疾病、交通事故、安全生产、食品药品安全、环境污染、灾害及次生灾害等主要致残因素，明确卫生健康、公安、交通运输、应急管理、市场监管、生态环境、民政、教育等部门的预防责任。四是强化全社会的残疾预防意识。规范用人单位的预防残疾义务，着力增强公民、未成年和老年人的监护人、家庭成员及其他照料者的残疾预防意识，力争从源头上降低各类致残风险。
（三）保证康复服务有效供给。切实保障残疾人享有康复服务的权利，需要大力发展残疾人康复事业，规范康复服务行为，提高康复服务质量。为此，《办法》规定了以下内容：一是建立完善康复服务体系。建立完善以社区康复为基础、康复机构为骨干、家庭为依托的残疾人康复服务体系，优先开展残疾儿童康复工作，落实残疾儿童救助制度。二是加强康复机构建设和管理。强调政府应当建立公共康复中心、医疗机构设立相应康复科室，鼓励和支持社会力量举办康复机构。明确康复机构应当具有符合条件的场所、专业技术人员、设施设备及康复服务管理制度等。将残疾人社区康复纳入社区公共服务体系，实现残疾人康复服务全覆盖，并推动为残疾人提供个性化家庭医生签约服务。三是建立康复协同机制。建立医教、康教结合的运行机制，满足残疾儿童、少年身心发展需求，组织开展残疾人职业康复活动，促进残疾人适应和融入社会，规定残疾人家庭应当积极配合相关部门、残联和社区开展的相关康复服务，履行扶助责任。
（四）完善服务保障措施。政府的保障措施对促进残疾预防和残疾人康复事业发展至关重要，《办法》在保障措施方面主要规定了以下内容：一是加强医疗保障。将残疾人纳入基本医疗保险范围，对符合救助条件的残疾人参加基本医疗保险个人缴费部分予以资助。对经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险报销后的个人负担部分按照规定给予救助。二是强化对特殊残疾群体的保障力度。加大儿童康复救助范围，并鼓励有条件的地区适当放宽残疾儿童救助范围，提高救助标准；完善重度残疾人护理补贴制度，通过实施重点康复项目为城乡困难残疾人、重度残疾人提供基本康复服务，按照国家有关规定对基本型辅助器具适配给予补贴。三是明确资金保障和物资支持。将残疾人预防和康复工作经费纳入政府预算；残疾人就业保障金、工伤保险基金等按照国家规定支持和用于残疾人康复；有关部门对相关机构给予资金、设施设备、土地使用等方面的支持。四是加强人才保障。鼓励支持院校设置相关专业、开设相关课程，培养专业技术人员和技能人才；加强专业技术人员的继续教育；对相关人员在培训进修、表彰奖励等方面予以倾斜。
四、主要亮点
（一）推动全社会参与。建立政府主导、部门协作、社会参与、家庭支持的全社会参与机制，强化政府的统筹协调和引导保障责任，落实部门和有关人民团体的预防职责，规范用人单位职业防护要求，明确未成年人和老年人的监护人、家庭成员及其他照料者的支持义务，鼓励社会力量提供支持和服务。
（二）强化信息共享和应用。规定医疗卫生、教育、社会福利等机构应当将残疾人和患有致残性疾病人群信息报告县级有关部门，相关部门和乡镇（街道）应当将有关信息与残联共享。残联应当根据共享信息，加强对残疾人的康复政策和知识宣传，引导有康复意愿的残疾人按规定接受康复服务，推动残疾人普遍、平等享有相关公共政策和公共服务。
（三）建立三级预防机制。结合国际卫生组织的有关标准以及国家关于残疾预防的有关工作要求，明确提出残疾预防工作应当覆盖全人群和全生命周期，坚持普遍预防和重点防控相结合，以社区和家庭为基础，建立以一级预防为重点的三级残疾预防机制。并对三级预防分别作了概念性界定，方便各地各部门对照实施。
（四）体现家庭支持。家庭是残疾预防和残疾人康复的基础单元，《办法》明确残疾人家庭应当善待残疾人，协助做好支持服务，履行扶助责任。未成年人、老年人的监护人、家庭成员等应当增强残疾预防意识，创造安全生活环境，减少意外伤害的发生。未成年人的监护人应当保证未成年人及时接受政府免费提供的疾病和残疾筛查。老年人的监护人、家庭成员应当积极安排老年人参加政府提供的免费体检或者其他健康公共服务。
（五）突出社区康复作用。社区康复是实现残疾人康复全覆盖的重要前提，《办法》要求将残疾人社区康复纳入社区公共服务体系，充分利用社区资源设立康复场所，配备康复设施，组织社区力量开展社区康复工作，推动将残疾人基本康复服务项目纳入家庭医生签约服务范围，为残疾人提供个性化家庭医生签约服务。
（六）提倡综合性康复服务。规定教育、卫生健康等部门和残疾人联合会联合开展残疾人教育与医疗、康复结合工作，建立医教、康教结合的运行机制，实现教育、医疗、康复机构残疾儿童、少年信息共享，推动特殊教育学校与医疗机构、康复机构建立合作服务关系，满足残疾儿童、少年身心健康发展需求。鼓励发展残疾人职业康复和社会康复，民政、人力资源社会保障等部门和残疾人联合会在各自职责范围内组织开展残疾人职业培训及辅助性就业、庇护性就业等职业康复活动，帮助残疾人发展、重建工作能力，促进残疾人适应和融入社会。
