【案情简介】

2018年3月13日，崇川区城市管理行政执法局（现崇川区综合行政执法局，以下简称执法局）执法人员在巡查中发现：南通市恒隆国际大厦西北门处（崇学路东侧）堆有大量城市生活垃圾，经立案调查后查明以下事实：上述地点的生活垃圾系南通恒隆商业营运有限公司（以下简称恒隆公司）从2018年3月9日起开始倾倒和堆放，垃圾堆放所产生的污水已经污染了路面，且恒隆公司在此处随意倾倒和堆放生活垃圾并非初次，2017年12月26日开始，其也曾经发生过同样的行为。

【调查与处理】

在案件审理过程中，执法人员根据查明的事实和证据，对恒隆公司行为性质的认定和法律的适用产生分歧，经过法制审核并提交集体讨论后，2018年3月19日，执法局认定恒隆公司的行为违反了中华人民共和国建设部令第157号《城市生活垃圾管理办法》第十六条第四款的规定，构成随意倾倒、堆放城市生活垃圾的违法行为。根据《城市生活垃圾管理办法》第四十二条之规定，决定对恒隆公司发出《行政处罚事先告知书》，要求恒隆公司立即停止违法行为、限期清理生活垃圾并拟对其处罚款人民币壹万元整。恒隆公司在收到告知书后，未进行陈述申辩，也未提出听证要求，但其既没有停止违法行为，也没有采取措施清理生活垃圾。2018年3月20日，执法局根据《行政强制法》第五十二条的规定，为排除妨碍、消除污染，决定立即实施代履行，在代履行过程中，执法人员制作了代履行现场照片和代履行执行书，并在事后向恒隆公司开具了代履行事后告知书。2018年3月28日，执法局向恒隆公司作出罚款人民币壹万元的行政处罚决定。2018年5月24日，恒隆公司向复议机关提出行政复议申请，2018年6月26日，南通市城市管理行政执法局（现南通市城市管理综合行政执法局）作出维持原行政处罚的复议决定。

【法律分析】

在本案发生之前，恒隆公司曾经发生过一次随意倾倒堆放生活垃圾的行为，在那次调查过程中，执法人员即已通过多种技术手段锁定了违法行为人。之于本案，恒隆公司对其再次发生随意倾倒堆放城市生活垃圾行为供认不讳，但是在调查过程中，恒隆公司认为执法部门应将崇川区环境卫生管理处（以下简称区环卫处）作为处罚对象，理由是区环卫处以未缴垃圾处置增容费为由停止垃圾收运才是导致其随意倾倒堆放垃圾行为发生的原因，同时恒隆公司还认为其作为物业管理企业不具有缴纳垃圾处置增容费的责任和义务。

基于上述案情，执法人员就如何定性和处理本案产生了以下不同观点。

第一种观点认为，应当根据《城市生活垃圾管理办法》第二十条第一项规定，以区环卫处不按规定及时清运城市生活垃圾为由进行查处，或者根据《城市生活垃圾管理办法》第二十一条第二项规定，以收运生活垃圾企业擅自停业、歇业为由对区环卫处进行查处。

第二种观点认为，应当根据《城市生活垃圾管理办法》第四条第一款规定，以恒隆公司未按规定缴纳城市生活垃圾处理费为由予以查处，或者根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三十三条规定，以恒隆公司拖欠城市生活垃圾处理费为由进行查处。

第三种观点认为，应当依据从《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第二十一条第三项规定，以恒隆公司乱倒垃圾为案由予以查办。

第四种观点认为，应当根据《城市生活垃圾管理办法》第十六条第四款规定，以恒隆公司随意倾倒、堆放城市生活垃圾为由进行查处，必要时，应当依据《行政强制法》第五十二条之规定，采取立即代履行措施排除妨碍、消除污染。

最终，执法局采纳了第四种观点。理由如下：

1.区环卫处对生活垃圾的清运实行的是有偿服务，属于行政性收费事业单位，不属于《城市生活垃圾管理办法》所规定的经营性企业，因此不适宜以经营性收运企业不按规定及时清运生活垃圾或者擅自停业、歇业为由进行查处。

2.恒隆公司和区环卫处签订的有偿服务协议及环卫处开具给恒隆公司的非税收入一般缴款书（城镇垃圾处理费），均表明恒隆公司不存在未按规定缴纳城市生活垃圾处理费或者拖欠城市生活垃圾处理费的行为。至于垃圾处置增容费和垃圾处理费属于何种关系，《城市生活垃圾管理办法》和《江苏省城市生活垃圾处理收费管理暂行办法》没有就增容费作出规定，垃圾处置增容费是否属于垃圾处理费，执法机关不宜作出主观推定。

3.按照城市生活垃圾谁产生、谁负责和污染者付费的原则，恒隆公司作为物业管理人，对管理区域内产生的生活垃圾理应承担责任，不得随意倾倒、堆放城市生活垃圾。因此同时违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》的相关规定，结合对其违法行为的形态（牵连、竞合）分析及处断原则，适宜采用《城市生活垃圾管理办法》所规定的随意倾倒堆放城市生活垃圾为案由进行查处。

【典型意义】

我们居住的城市中，每天都在产生着大量的生活垃圾，这些垃圾的处理，事关城市市容环境卫生和污染问题，因此从中央到地方政府都十分重视这项工作，无论是之前建设部出台的《城市生活垃圾管理办法》还是当下住建部及部分城市正在力推的垃圾分类强制工作都可体现出来。而恒隆案国际垃圾案，也曾经引起检察部门的高度关注，作为城市环境卫生主管部门，执法局在查处本案过程中，按法定程序进行严格执法，具有一定的典型意义：一是起到全民法治课的作用，案件处罚后，执法局积极撰写典型案例，在全市城管系统进行宣传和推广；二是协助恒隆公司和资质企业签订垃圾处理有偿服务协议，从而完美地纠正了当事人的违法行为。

崇川区司法局 倪晓晨