推动长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。3月27日、29日，上海市、江苏省、浙江省人大常委会分别表决通过了《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》，三地条例将共同于5月1日起施行。这是继2020年三地人大常委会协同作出《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》后，以协同立法服务国家重大战略的又一重要举措；也是2023年修改的立法法明确区域协同立法制度后，三地协同出台的第一部创制性立法。

立法背景：以法治助力区域一体化制度创新

条例是对习近平总书记深入推进长三角一体化发展座谈会部署的有力贯彻。2018年11月5日，习近平总书记在首届进博会上宣布，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。11月7日，习近平总书记充分肯定了在沪苏浙两省一市交界区域建设示范区的设想。2023年11月，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会，再次强调示范区要加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新。条例的制定，贯彻落实习近平总书记关于长三角一体化发展的部署要求，有利于以法治方式助力示范区走出一条生态文明与经济社会发展相得益彰的跨行政区域共建共享新路径。

条例是立法法修改后区域协同立法规定的有力实践。2023年修改后的立法法将区域协同立法从地方探索创新层面提升到国家法律制度层面，将其作为新时代深入实施区域协调发展战略的重要制度创新和保障。协同制定促进示范区高质量发展的综合性法规，贯彻了立法法关于区域协同立法的要求，以地方立法整合法律资源、协调区域经济社会发展、提升区域治理效能、保障区域发展战略实施，可以汇聚两省一市合力，更好发挥示范区引领长三角更高质量一体化发展的作用。

条例是对示范区成立近五年来制度创新需求的有力回应。成立近五年来，示范区的建设发展对法治保障提出了新需求。一方面，示范区取得的系列工作创新成果，需要法治的固化完善；另一方面，示范区作为“一体化制度创新试验田”，需要在深化改革上得到法治的进一步支持。条例的制定，是2020年两省一市作出的示范区决定的升级版，是在法治轨道上对示范区更深层次、更高水平一体化制度创新的引领、保障和推动。

协同立法：“三共同、三同步”精准精细新模式

长三角区域协同立法起步较早，经历了协同机制不断完善、协同领域不断拓展、协同程度不断加深的发展过程。2018年，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会同步作出《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，为构建长三角地区一体化发展的决策、协调和执行机制，促成规划对接、战略协同、市场统一、生态共治、民生共享等重大事项提供法治支撑。2020年，上海、江苏、浙江两省一市人大常委会同步作出《关于促进和保障示范区建设若干问题的决定》，支持示范区率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从区域项目协同走向区域一体化制度创新。近年来，三省一市又协同开展了长江流域禁捕、长江船舶污染防治、铁路安全管理、居民服务一卡通等方面的立法，立法协同趋于精准精细，支持了长三角一体化发展制度机制创新，促进了区域法治环境整体水平提升。这次，上海、江苏、浙江两省一市人大再次聚焦建设长三角生态绿色一体化发展示范区开展协同立法，这是长三角区域协同立法的又一重大成果，也探索出了“三共同、三同步”的精准精细协同立法新模式。

共同起草、共同调研、共同修改，以工作模式的一体化确保法规内容的一致。在起草阶段，示范区执委会会同两省一市人大财经委、常委会法工委以及发改委、司法厅（局），专班式运作，共同研究确定条例的框架结构、核心内容，确保条例草案能够充分体现各方共识。在调研阶段，两省一市人大多次共赴示范区实地调研，深入了解示范区项目创新、制度创新的成果和经验；多次召开会议听取示范区相关部门、企业和群众对一体化制度创新的诉求。还首次探索各自邀请专家并联合召开专家论证会的工作模式，首次探索召开两省一市人大常委会法工委、政府有关部门、示范区执委会共同参加的专题协调会。在修改阶段，两省一市人大常委会法工委会同财经委，以及发改委、司法厅（局）、示范区执委会，共计开展线下集中改稿两次、线上集中改稿七次，三地同志对条例草案逐条逐字地反复共同研究，推动两省一市条例高度一致，立法文本内容、文字高度统一。

同步审议、同步通过、同步实施，以立法进程的协同化确保法规实施的合力。两省一市人大在常委会会议审议的时间安排上保持同步，表决通过时间同步，上海市为此还专门加开一次人大常委会会议。三地条例统一明确于今年5月1日起同步实施，这有利于条例内容的一体化落实、示范区的一体化发展。同时，法规的实施时间正值长三角一体化发展规划纲要经党中央研究通过五周年，此时实施条例在长三角一体化发展历史上具有里程碑意义。

主要内容：引领和保障示范区“先行先试”

条例共计九章六十六条，对示范区内规划建设、生态环境、创新发展、江南水乡文化、公共服务等跨区域协同制度，作出了全方位、多维度的规定。

构建跨区域协同治理体制。为加强示范区建设的统筹推进和法治保障，条例一是对政府及其部门支持、社会各界参与示范区建设作出规定。根据习近平总书记关于“加强协调共商”“推动解决重大问题”的要求，明确政府的相应职责。二是根据示范区总体方案和有关“三定”方案，以及推进工作的实际需要，细化示范区理事会和执委会的职责。三是创新规定政府间协议、区域合作、财税分享、统计与指标体系，对执委会的委托授权，以及行政许可的集中受理、相互委托等综合性的跨区域治理机制。四是围绕立法、执法、司法、法律服务等领域，规定三地人大、政府通过暂时调整法规、规章适用的形式保障示范区推行改革创新，在示范区探索行政裁量权基准统一，推进司法协作机制创新，推动法律服务业高质量发展等内容。

建立完善共建共享管理体制。示范区成立以来，两省一市共同建立跨省域统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，构建了包括示范区总体规划、先行启动区总体规划、若干专项规划和控制性详细规划在内的“1+1+N+X”国土空间规划体系。为落实示范区总体方案，实现“一张蓝图管全域”，条例对示范区的统一规划、土地利用、投资项目、基础设施互联等方面作出规定。一是明确规划编制实施要求，实行“规划一张图”。规定两省一市加强规划编制、土地利用、项目建设的跨区域协同和有机衔接，共同组织编制、完善、报批示范区国土空间总体规划、跨区域的国土空间相关专项规划。建立规划实施的动态监测、定期评估和及时维护制度，落实全过程管理。二是规范土地利用管理，严守“生态保护三红线”。要求严格落实划定的永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界和文化保护控制线，实施国土空间分级分类用途管制。两省一市优先保障示范区建设项目用地指标，统筹安排重点项目和重大基础设施项目用地指标。按照国家统一部署稳妥推进示范区内集体经营性建设用地入市。三是优化投资审批服务，建立“投资项目一个库”。两省一市联合制定示范区企业投资项目核准目录。执委会与有关部门建立跨区域投资项目的监管衔接工作机制，优化投资审批服务，加强投资项目的审批、核准、备案与用地、环境影响评价等方面的协调联动。四是推进基础设施互联互通，打造“公共交通一张网”。加强示范区电力、水利、燃气、供排水、交通、通信网络等基础设施建设，建立跨区域一体化基础设施网络体系。推进示范区公共交通建设，完善轨道交通布局，加强城镇之间公共交通网和特色交通系统建设，实现公共交通线路跨区域联通。

统筹推进生态保护与绿色发展。为体现示范区生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地的定位，条例一是对生态环境“三统一”、分区管控制度作出总体规定，特别是提出要建立生态环境标准区域协同工作机制。二是从水和固体废物污染防治角度，对联保共治、联防联控机制作出规定。三是从推进市场化机制的角度，对生态产品价值实现、绿色认证、碳普惠等机制作出规定。四是明确生物多样性保护以及和美乡村建设有关工作。

创新推动市场要素集聚和配置。为贯彻落实习近平总书记关于加强科技创新和产业创新跨区域协同的重要指示，条例一是聚焦产业协同，对制定统一的产业发展指导目录和产业发展专项规划作出规定。二是聚焦科技创新与产业创新深度融合，对支持高等学校、科研机构、企业等创新主体深化产学研合作机制，支持构建科技成果与产业需求高效对接的平台和服务网络等作出规定。三是对以“一区多园”模式建设跨区域高新技术产业开发区，以及金融支持、知识产权保护服务、人才流动、数据基础设施建设等保障措施予以明确。

着力打造江南水乡文化品牌。示范区覆盖沪苏浙两区一县，山水相近，人文相亲，镇水相依，环境优美，孕育了独特的江南水乡文化。为进一步体现示范区的江南水乡文化特色，加强非物质文化遗产保护传承，促进文旅融合，条例专设第六章对有关问题作出规定。一是明确打造体现江南水乡特色的文化标识地，建立江南水乡文化保护区域协同工作机制，推进古镇整体性保护和联合申遗。二是鼓励展示江南水乡古镇独特的文化内涵，开展各类文化传承展示活动，展示当地民风民俗等传统文化生活业态，实现活态传承。三是对加强国际、国内交流合作，支持示范区开展江南水乡文化相关文艺作品创作和文化产品开发，推进非物质文化遗产的创造性转化、创新性发展作出了规定。四是为塑造“江南味，国际范，水乡韵，田园风”的文旅形象，对打造示范区江南水乡古镇生态文化旅游等作出了规定。

积极推动公共服务一体化发展。近年来，示范区坚持以人民为中心的发展思想，按照一体化、高质量、跨域共享的理念，连续推出四批次示范区共建共享公共服务项目清单，涵盖九大领域五十七项服务内容，实现若干基本公共服务与公共服务项目对象、内容与标准的有效衔接。条例用专章形式，对示范区内公共服务领域的探索进行规定。一是明确共建共享公共服务基本要求。要求执委会会同两区一县政府编制共建共享公共服务项目清单并动态更新，推进卫生健康、医疗保障、教育、养老、住房保障等领域公共服务共建共享。二是支持教育共建共享。明确支持示范区引进优质教育资源，开展教师一体化培养，建立智库共享、课程共建、名师联训、品牌联建机制，共建优质教育资源库。推进职业教育一体化工作，开展跨省域职业教育人才培养。推进高等学校校际学分互认、教师交流，发展高水平、开放式的高等教育。三是推进医疗保障同城化。实行示范区内异地就医免备案直接结算，推动医疗保障经办政务服务事项统一，推行医保电子凭证一码通。推进医疗机构协作，建立跨区域医疗资源共享机制，促进医师跨区域多点执业，推进影像资料、检验报告互联互通互认。四是推动养老服务合作。支持建设康养基地，推动实现养老服务补贴和长期护理保险异地结算，为异地养老提供便利。五是推动多领域同城化服务。以社会保障卡为载体，在交通出行、旅游观光、文化体验、社会保障、医疗卫生、金融服务等领域实现同城化服务。